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要理解当前中国的土地制度改革,首先要区分土地资源和土地价值

放大字体  缩小字体   网站:中国农海洋之神技网  来源:乡村三农小书屋  发布日期:2019-09-18
核心提示:要理解当前中国的土地制度改革,首先要区分土地资源和土地价值。在政治正确的语境下,土地制度改革一般都要强调集约节约海洋之神土地

要理解当前中国的土地制度改革,首先要区分土地资源和土地价值。在政治正确的语境下,土地制度改革一般都要强调集约节约海洋之神土地,要保护土地资源。土地制度改革的最终目的就是要保护土地资源。一般来讲,这样的说法是对的。问题是,土地是一种十分特殊的资源,这种特殊性不仅在于不可再生,而且在于不可移动,正是因为土地不可移动,工商建设用地具有极大的区位优势差异。对农业用地来讲,土地资源的核心是肥沃程度与光照、水利条件,对于工商建设用地,土地资源的核心是由于其不可移动所造成的区位优势的差异。因此,北京、上海、广州、深圳等一线城市的城市建设用地价值可以高达每亩千万元,而三线、四线城市的城市建设用地每亩价值可能只有几十万元。

建设用地价值除与区位有关外,还与稀缺性有关。也就是说,中国对土地实行用途管制(世界上的其他国家也是这样),国家严格限制农地转化为建设用地,具体办法之一是由中央根据地方经济发展需要向地方下达年度新增建设用地指标,地方政府建设用地不能超过上级下达的指标上限。一般来讲,农地被占用为建设用地后很难再复垦,而我国耕地十分有限,为了保护土地资源,中央下达的建设用地指标相对偏紧,就是说,与地方的需要相比,中央下达的新增建设用地指标略有不足。偏紧的新增建设用地指标有助于城市建设保持合理的经济密度。

正是相对稀缺,使得城市建设用地指标具有了价值,但这个价值与因区位而产生的土地价值是完全不同的,因为土地用途管制而产生的价值并不是真实的土地价值。不会因为中央每年多下达几百万亩土地指标,就可以产生数千亿元(几百万亩乘以几十万元/亩)的土地价值。反倒是,因为中央下达新增建设用地指标太多,地方用不完,以及不受指标限制而低效率地使用土地,导致城市建设用地达不到合理的经济密度。如果中央出台政策,鼓励地方政府通过拆农民住房来换取城市建设用地指标,则海洋之神面拆农民住房必然会造成资源浪费,另海洋之神面由此增加的城市建设用地指标也不可能变成新增财富。当前仍然在中国实践的城乡建设用地增减挂钩制度正是在错解土地资源和土地价值的基础上实施已近10年的制度。

一般来说,因为土地用途管制和土地不可移动造成的土地区位差异,建设用地的价值要高于农业用地。农地的价值来自其产出,按生产粮食计算,一亩土地种两季,产粮不过2000斤,价值3000元,扣除投入,纯收入也就在千元左右,租金也就在数百元,若按5%的利率来算,农地价值最多也就2万元/亩。而即使在四线城市,城市建设用地的价值最少也有几十万元/亩。

为什么建设用地价值要高于农地,甚至高出很多倍?因为土地不可移动造成的区位差价和国家对土地用途的管制。根本原因则是经济发展和城市扩张。随着二三产业的不断发展,城市聚集人口越来越多,人口的城市化必然要伴随土地的城市化。城市是典型的聚集经济,对于聚集经济来讲,区位极其重要,北京三环以内的房价至少要5万元/米2,而远郊地区的房价可能只有1万多元/米2。房价最终反映为地价。同时,土地不可移动,城市扩张只能平面推进,因此城市新增建设用地只可能在城市扩张推进面的郊区获取。经济越发达,城市规模越大,聚集程度越高,区位差异就越明显,建设用地就越有价值。

而国家相对偏紧的新增建设用地供给进一步推高了城市建设用地的价值。

也就是说,建设用地价值不是凭空而来的,也不是将农地转化为建设用地就可以创造出价值来的,而是因为经济发展和城市扩张需要在特定位置土地上形成经济积累,从而在特定区位土地上附着了价值。没有经济发展和城市扩张,没有经济聚集的需要,就不会有城市建设用地的价值。

进一步说就是,经济越发达,城市化越快,城市规模越大,附着在建设用地上的价值就越大,建设用地就越值钱。沿海发达地区和大中城市是中国经济最发达的地区,也是经济聚集最集中的地区,这些地区的建设用地最值钱。而一般农业型地区,经济不够发达,也缺少经济聚集的条件,这些地区的建设用地就不值钱。

正是发达地区建设用地上附着很高的价值,如何分享土地价值便成为各方利益主体争夺的焦点,各方利益主体都援引于己有利的制度来博取最大利益,甚至不惜采用暴力(并不只是政府的强征土地,也包括钉子户的暴力抗征)。土地上附着的巨大价值和各方利益主体的激烈争夺,使得发达地区现有土地制度难以应对,因此有了越来越强烈的对现有制度进行清晰界定和改革的需要。发达地区的政府往往有比较好的财政收入,当然也有更大的获得新增建设用地的需求,以及通过改革来解决问题的动力,因此沿海发达地区和大中城市郊区自发出现了各种土地制度创新。总体来讲,这些土地制度创新一是要突破中央新增建设用地指标限制,增加城市建设用地,二是倾向于给作为土地承包人的农民以越来越大的利益。

沿海发达地区的土地制度创新不仅吸引了学者的注意,而且引起了政策部门的高度关注。这使发达地区的土地制度创新在全国层面具有了话语权,大多数全国层面的土地制度改革办法都是从发达地区产生并总结出来的,沿海发达地区在土地制度改革上具有与其占有土地资源完全不相称的话语权。

当前中国经济最发达的地区是长三角和珠三角地区,两者相加只有10多万平方公里,若再加上中国特大城市郊区农村,这样的发达地区总计面积不会超过30万平方公里,相对于960万平方公里,这些发达地区只有极少的土地资源,土地资源主要集中在不够发达的一般农业型地区。

问题是,土地资源集中的一般农业型地区与沿海发达地区具有完全不同的土地价值。沿海发达地区和大中城市郊区已经成为城市带,即使农村土地也被纳入城市经济带。而一般农业型地区,农村人口不断流出,农村日渐衰败,农村土地除了农用,很少有其他价值。因此,在一般农业型地区,附着在土地上的利益较少,土地利益争夺也较少,导致土地制度创新的内在动力不足。

若将发达地区主要缘于土地价值分配的土地制度创新推向一般农业型地区,就会出现严重错位。土地价值在沿海发达地区城市带,土地资源在一般农业型地区,发达地区土地制度改革的重点在于土地价值分配,而一般农业型地区土地上附着价值极少,显然不可能套用发达地区的土地改革办法。这是我们认识当前中国土地制度改革的一个基本前提。遗憾的是,当前无论是学界还是政策部门,都缺少对这一基本前提的清醒认识。(乡村三农小书屋

 
 
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